對我國地理標志保護制度建設的政策建議
近日，中共中央、國務院印發《知識產權強國建設綱要（2021-2035年）》，面向知識產權事業未來十五年發展作出重大頂層設計。建議盡快明確我國地理標志保護的立法方向和模式選擇，推進地理標志專門立法取得實質性進展，進一步完善和理順地理標志管理機制，全面實施地理標志保護工程，推動我國地理標志工作實現新發展。
一、加強地理標志保護的必要性
我國地理標志資源豐富，潛在商業價值和文化價值十分突出。加強地理標志保護，對于推動區域特色經濟發展、助力鄉村振興、促進外貿外交、弘揚傳統文化等意義重大。黨的十八大以來，我國地理標志保護取得了長足進展。國家知識產權局2021年第三季度發布的半年統計數據顯示，截至2021年6月底，已累計批準地理標志保護產品2478個，地理標志作為集體商標、證明商標注冊6339件，核準使用地理標志專用標志市場主體12789家。
2017年3月15日，全國人大審議通過的民法總則明確將“地理標志”專門列為一類知識產權客體，2020年5月28日，全國人大審議通過的民法典承繼了這一規范模式，確立了地理標志在知識產權體系中的重要地位。按照中辦、國辦2019年11月印發的《關于強化知識產權保護的意見》，到2025年要“完善地理標志保護相關立法”，我國知識產權保護體系更加完善，保護水平和保護能力得到有效提升，并達到較高水平。
同時，地理標志保護也是貿易談判的重要內容，自1985年加入《巴黎公約》起，我國就承擔起保護成員國原產地名稱和地理標志的條約義務。
二、當前地理標志保護制度存在的主要問題
2018年3月，中共中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》，明確要求“將國家知識產權局的職責、國家工商行政管理總局的商標管理職責、國家質量監督檢驗檢疫總局的原產地地理標志管理職責整合，重新組建國家知識產權局”“負責商標、專利、原產地地理標志的注冊登記和行政裁決”。地理標志領域改革進一步深化，為加強地理標志保護立法提供了有效的制度基礎。但毋庸諱言，地理標志工作領域矛盾和問題也十分突出：一方面，地理標志領域法治化水平不高，缺乏一部專門立法，目前仍然主要依賴部門規章和商標法的相關規定保護地理標志，同時也缺乏地理標志與各相關知識產權制度的銜接性法律安排，保護體系還不健全。另一方面，國內地理標志統一認定制度尚未有效確立，雖然國家知識產權局統一管理地理標志的職責已經明確，但事實上存在的兩種體制、三種渠道仍然分立，尤其是農業農村部門仍然延續過去認定農產品地理標志的做法，繼續認定農產品地理標志。這種狀況嚴重削弱了我國地理標志制度的統一性、權威性和嚴肅性。同時，歐美國家多年來在地理標志領域主導著國際秩序。在歐美兩方角力的影響下，我國在立法上遲遲不能作出方向性的選擇，會嚴重影響我國在地理標志保護領域的國際話語權，不利于在我國與歐洲簽署的地理標志保護合作協定的前提下在國際上更有效發揮作用。
三、政策建議
一是制定《中華人民共和國地理標志法》。國際上已經形成了以意大利、法國等歐洲國家為代表的專門立法保護模式即歐盟模式和以美國等國家為代表的商標法保護模式即美國模式。這兩大模式的背后，反映出的是傳統種植業發達的歐洲國家與新型工業化國家發展模式的分歧，也反映出地理標志產品傳統生產模式與工業化生產模式之爭。和美國不同，我國盡管已經實現了工業化，但仍然保留了傳統農業社會的優良文化傳統，中國人對鄉土鄉情、原汁原味、鄉愁記憶的認同度之高與移民國家完全不可同日而語。這是我國文化建設的基本國情，也是地理標志制度建設的文化經濟基礎和根本。地理標志與商標均屬于商業標記，是市場交易過程中傳遞符號的機制，可以降低消費者搜尋成本，減少市場交易的信息不對稱問題。但從法理角度而言，商標制度難以有效契合和滿足我國對地理標志保護的現實需求。特別是，商標法的核心是保護私權，商標權人的產品質量完全由其自主決定、自負責任，商標可以自由轉讓，品牌價值主要依賴企業的市場營銷。而地理標志保護的核心則是基于自然和人文環境的產品的特色質量，這是消費者認可、老百姓多年集體傳承的人民的公共資源，核心價值是歷史傳承，不容市場主體擅自改變，也不能自由轉讓。因此，商標法保護難以有效傳承和保護地理標志產品的核心價值。另外，我國農業的高質量發展也需要通過地理標志的使用管理固化并鼓勵具有特色質量、高附加值的農業生產和產品開發方式，而不能鼓勵企業搭便車、上規模。因此，我國宜采取專門保護的立法模式，以兼顧地理標志的私權屬性和公共資源的特征，一方面加強地理標志的保護，另一方面嚴格地理標志產品的管理，在明確這一方向的基礎上抓緊制定《中華人民共和國地理標志法》。
二是實現地理標志管理的實質性統一。2018年國務院機構改革之前，我國地理標志行政管理形成了工商、質檢和農業三部門為主的“三足鼎立”的格局。同時，各部門依據不同層級的法律、法規或者部門規章對地理標志加以保護。原國家工商行政管理總局依據商標法、商標法實施條例和《集體商標、證明商標注冊和管理辦法》等，對地理標志作為集體商標或者證明商標的申請注冊進行受理與保護；原國家質檢總局依據產品質量法、標準化法和《地理標志產品保護規定》對地理標志產品予以保護；原農業部依據農業法和《農產品地理標志管理辦法》等對農產品地理標志予以保護。這種多頭管理格局和法規林立的狀況，造成了地理標志術語、稱謂不一，權利沖突，規范矛盾。實踐中，地理標志的權利出現較為復雜的狀態，引發不同類型權利人之間的權利沖突。2018年3月，《深化黨和國家機構改革方案》明確重新組建的國家知識產權局，負責地理標志注冊登記和行政裁決，擬定地理標志統一認定制度并組織實施，為結束工商、質檢、農業等多頭管理，構建地理標志保護的統一規范體系提供了堅實的基礎。但是，農業法和《農產品地理標志管理辦法》尚未進行修訂和廢止，農業農村部仍遵循機構改革前的做法開展農產品地理標志注冊登記，需要進一步理順關系。建議將農產品地理標志管理一并納入國家知識產權局署理，解決機構改革的遺留問題，實現統一受理渠道、統一審查標準、統一發布公告、統一專用標志、統一保護監督。同時，有效發揮農業農村部相關單位在初級農產品領域的技術優勢，考慮建立分類審查、統一認定機制。
三是抓緊實施地理標志保護工程。加大財政專項投入，實施地理標志保護工程，推進地理標志治理體系和治理能力現代化。一方面，夯實地理標志保護基礎，推進建立地理標志統一認定和立體化保護機制，開展全國范圍地理標志保護資源普查，對全國地理標志保護產品、作為集證商標注冊的地理標志和農產品地理標志進行整合，建立地理標志保護資源目錄，擇優擇特加大財政專項支持，重點聚焦產品特色質量保持、品牌文化挖掘、品牌建設、營銷網絡、國際合作等進行扶持。另一方面，提升地理標志保護綜合效益，實施地理標志保護提升行動。深化地理標志專用標志使用核準改革試點，強化地理標志專用標志使用監管，提高市場主體使用地理標志專用標志覆蓋率。構建新型地理標志保護標準體系，推進地理標志保護基礎通用國家標準的制定。積極推進國家級和省級地理標志產品保護示范區。完善地理標志保護監管年度報告制度。探索建立地理標志聯動保護機制，推動形成生產地、流通地、銷售地聯動查處地理標志侵權違法行為的工作格局。
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